2019年“穩(wěn)房價(jià)”是基調(diào)。在人口流入量大、住房價(jià)格高的特大城市和大城市要積極盤活存量土地，加快推進(jìn)租賃住房建設(shè)。繼續(xù)保持調(diào)控政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場供需雙向調(diào)節(jié)，改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，支持合理自住需求，堅(jiān)決遏制投機(jī)炒房，確保市場穩(wěn)定。

房地產(chǎn)政策的松緊程度取決于房地產(chǎn)市場發(fā)展的景氣狀況，帶有逆周期調(diào)整的性質(zhì)。無論是“因城施策”還是“一城一策”，實(shí)際上就是要各個城市根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的實(shí)際情況采取調(diào)控措施，這是未來房地產(chǎn)調(diào)控的基本原則，就是保持房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前，房地產(chǎn)市場在“房住不炒”的戰(zhàn)略定位指導(dǎo)下，堅(jiān)持因城施策，一城一策，落實(shí)城市主體責(zé)任，房地產(chǎn)市場調(diào)控取得了明顯成效。2019年上半年，房地產(chǎn)市場總體呈現(xiàn)平穩(wěn)回落態(tài)勢，各類物業(yè)銷售面積均呈負(fù)增長態(tài)勢，土地購置面積和土地成交價(jià)款均大幅下降，住宅投資熱與商辦類物業(yè)投資冷的現(xiàn)象仍然延續(xù)。雖然3、4月份各地房屋銷售情況呈現(xiàn)“小陽春”態(tài)勢市場預(yù)期有所好轉(zhuǎn)，但5月份的市場數(shù)據(jù)回落說明樓市回暖尚不穩(wěn)定，樓市“小陽春”動力明顯不足，這場由于資金寬松導(dǎo)致的“小陽春”，在政策影響下已經(jīng)快速退燒，尤其是部分三四線城市可能會繼續(xù)步入降溫的通道，接下來房地產(chǎn)市場有可能會進(jìn)入新一輪的調(diào)整期。

上半年房地產(chǎn)市場運(yùn)行的突出特點(diǎn)

從2019年1至5月份全國房地產(chǎn)開發(fā)和銷售情況來看，主要表現(xiàn)出三個方面明顯變化：

第一，各類物業(yè)銷售面積均負(fù)增長，銷售價(jià)格漲幅回落。住宅、辦公樓、商業(yè)營業(yè)用房銷售面積全部負(fù)增長。1—5月份，商品房銷售面積5.6億平方米，同比下降1.6%，降幅比1—4月份擴(kuò)大1.3個百分點(diǎn)。其中，住宅銷售面積下降0.7%，辦公樓銷售面積下降12.2%，商業(yè)營業(yè)用房銷售面積下降12.9%。同時(shí)，商品房銷售額51773億元，同比增長6.1%，其中，住宅銷售額增長8.9%，辦公樓銷售額下降12.3%，商業(yè)營業(yè)用房銷售額下降9.7%。由此可計(jì)算得出，2019年1—5月份，商品房平均銷售價(jià)格為9325元/平方米，同比增速為7.8%，同比漲幅回落0.8個百分點(diǎn)。其中住宅成交均價(jià)9243元/平方米，同比上漲9.7%;商業(yè)營業(yè)用房成交均價(jià)同比上漲3.6%;辦公樓成交均價(jià)同比下跌0.1%。商品房均價(jià)與2018年全年相比上漲6.7%，漲幅回落2.86個百分點(diǎn)。其中，住宅上漲8.2%，辦公樓上漲2.1%，商業(yè)營業(yè)用房上漲1.7%。

第二，土地購置面積和土地成交價(jià)款均大幅下降。2019年1—5月份，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積同比下降33.2%，土地成交價(jià)款同比下降35.6%，土地購置面積和土地成交價(jià)款的跌幅之大前所未有，土地購置面積是自1998年以來的最大跌幅，土地成交價(jià)款是自最早此數(shù)據(jù)公布的2004年以來的最大跌幅。而且，土地成交價(jià)款跌幅超過土地購置面積，土地平均成交價(jià)格有所下降。1—5月份，土地平均成交價(jià)格為4389元/平方米，同比增速為-3.5%，是2012年以來首次同比下跌，比2018年全年的5525元/平方米低21%、比2017年的5349元/平方米低18%，這是自2012年以來首次出現(xiàn)土地成交價(jià)格下降的情況。由于土地價(jià)格是形成商品房價(jià)格的基礎(chǔ)要素，其漲跌在滯后1-2年后將反映到商品房市場。因此短期內(nèi)，土地市場對新建商品房市場價(jià)格有拉低作用。

第三，住宅投資火熱與商辦類物業(yè)投資疲軟的現(xiàn)象仍然延續(xù)。2019年1—5月份，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增長11.2%，比2018年房地產(chǎn)開發(fā)投資9.5%的增幅有所上升，如果全年能保持這樣的投資勢頭，將是自2015年以來首次重回兩位數(shù)增幅。房地產(chǎn)開發(fā)投資增長為住宅投資增幅帶動，1—5月份住宅投資同比增長16.3%，而辦公樓和商業(yè)營業(yè)用房投資均為負(fù)增長，投資增速分別為-3.6%和-9.7%。住宅投資火熱與商辦類物業(yè)投資疲軟的現(xiàn)象仍然延續(xù)。其中，辦公樓投資雖為負(fù)增長但降幅比2018年有所收窄，商業(yè)營業(yè)用房投資降幅則比2018年進(jìn)一步擴(kuò)大。從地區(qū)差異來看，1—5月份西部地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)投資增速約為東部、中部地區(qū)的兩倍，東北地區(qū)投資增幅最低，東部、中部、西部、東北地區(qū)投資同比增幅分別為9.7%、9.2%、18.5%和7.1%。同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋施工面積同比增長8.8%，房屋新開工面積同比增長10.5%。

總體來看，上半年的房地產(chǎn)市場特點(diǎn)突出表現(xiàn)為：市場成交乏力，商品住房銷售將進(jìn)一步回落;土地成交面積、金額累計(jì)增速雙雙大幅回調(diào)將對未來市場形成較大的下行壓力;總體開發(fā)投資依舊維持較高水平，但房地產(chǎn)投資增速將進(jìn)一步回調(diào)。預(yù)期2019年房地產(chǎn)市場平穩(wěn)調(diào)整態(tài)勢不會發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

影響未來房地產(chǎn)市場走勢的幾個關(guān)鍵因素

綜合2018年與2019年上半年的房地產(chǎn)市場情況，未來房地產(chǎn)市場可能存在的一些苗頭性、傾向性、潛在性問題，值得引起關(guān)注。

第一，城市極化帶來的部分城市房價(jià)上漲過快。中國的城市化已經(jīng)走向了一個新的階段，即以部分二線超大城市為核心的城市形成了新的增長極。無論是房價(jià)上漲幅度還是持續(xù)時(shí)間，一些二線甚至個別三線城市都完全超越了一線城市。如果城市的房價(jià)上漲是有基本面支撐的，那風(fēng)險(xiǎn)相對來說是可控的;相反，如果城市的房價(jià)上漲并沒有基本面支撐，純粹由房價(jià)繼續(xù)上漲的預(yù)期支撐，那就是泡沫需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。當(dāng)前部分二線熱點(diǎn)城市和個別三線城市由于大量青壯年人口流入、城市經(jīng)濟(jì)增長推動了房地產(chǎn)市場的繁榮，但同時(shí)，資本市場安全優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品短缺的大環(huán)境沒有改變，這使得房價(jià)的增長帶來的投機(jī)投資需求在一些二線城市仍然非常旺盛。此外，一些地方采取的行政性措施，如新房搖號，實(shí)際上增加了很多套利需求。

第二，棚改退出后部分中小城市的市場隱憂顯現(xiàn)。由于去庫存、棚戶區(qū)改造的政策效果疊加，全國商品房待售面積繼續(xù)大幅減少，相比大中城市而言，中小城市對房地產(chǎn)市場銷售量增幅的貢獻(xiàn)更大，主要受棚改政策影響。未來棚改融資將由政府購買棚改服務(wù)模式轉(zhuǎn)向以發(fā)行棚改專項(xiàng)債為主，鼓勵國開行、農(nóng)發(fā)行對收益能平衡的棚改項(xiàng)目繼續(xù)貸款。隨著去庫存、棚戶區(qū)改造政策的收緊、中小城市市場飽和度的增加，缺乏人口和產(chǎn)業(yè)支撐的中小城市房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)將有所提升。

第三，收縮型城市面臨房地產(chǎn)價(jià)格下跌的可能。在經(jīng)歷了30多年的高速增長和快速擴(kuò)張后，以一些工礦城市和資源型城市為代表的局部收縮已初見端倪。在全球化和信息化的推動下，各種社會經(jīng)濟(jì)要素會進(jìn)一步向特大城市和城市群地區(qū)聚集，加上全球經(jīng)濟(jì)增長放緩等潛在風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素的存在，個別城市出現(xiàn)收縮問題不可避免，難免不對收縮城市房價(jià)產(chǎn)生沖擊。因此，在中國目前城鎮(zhèn)化減速階段，對于部分有收縮跡象或已經(jīng)收縮的城市要最大程度避免不必要的城市擴(kuò)張和城市郊區(qū)的房地產(chǎn)項(xiàng)目，減小后期城市更新發(fā)展規(guī)劃的難度。同時(shí)對于有收縮跡象的城市在要避免增量規(guī)劃，逐步轉(zhuǎn)為存量規(guī)劃，甚至減量規(guī)劃。將城市發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向現(xiàn)有存量土地的再開發(fā)，依據(jù)城市發(fā)展環(huán)境與自身優(yōu)勢，調(diào)整城市的性質(zhì)與功能。

第四，住房租賃市場或面臨集體土地入市的沖擊。在“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的政策導(dǎo)向下，各地紛紛出臺政策措施大力發(fā)展住房租賃市場。其中，利用集體土地建設(shè)租賃住房對市場的影響不可小覷。以北京市為例，計(jì)劃自2017年至2021年五年內(nèi)供應(yīng)1000公頃集體土地用于建設(shè)集體租賃住房，平均每年供地任務(wù)量約200公頃;2018年度北京市建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃中，計(jì)劃供應(yīng)國有住宅用地1000公頃、集體土地租賃住房用地200公頃，集體土地租賃住房用地占全部住宅用地的六分之一，2018年底已實(shí)現(xiàn)集體土地租賃住房用地供應(yīng)209.2公頃，完成率達(dá)105%。可以預(yù)期，在未來幾年，隨著集體土地租賃住房用地的供給與集體土地租賃住房的建設(shè)，相當(dāng)數(shù)量的新增租賃房源將集中入市，這將給當(dāng)?shù)氐淖》孔赓U市場帶來不小的沖擊。

第五，土地市場成交下降或使地方財(cái)政收入承壓。2018年土地購置面積繼續(xù)增加，但土地平均成交價(jià)格增幅明顯收窄，土地平均成交價(jià)格同比增加3.3%，大大低于自2013年起土地平均成交價(jià)格10%至30%的增幅。2019年上半年更是出現(xiàn)了土地購置面積和土地成交價(jià)款均大幅下降的情況。土地成交下降，一方面是房地產(chǎn)信貸資金總體收緊的情況并未改變，部分地塊出讓附帶條件過多令房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的拿地意愿降低;另一方面房地產(chǎn)企業(yè)融資成本較高，未來形勢不明，在土地價(jià)格水平高位時(shí)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的拿地態(tài)度趨于謹(jǐn)慎。土地市場成交大幅下降，必將使財(cái)政收入減少的壓力有所增加。2019年1至5月份，國有土地使用權(quán)出讓收入同比下降6.0%，而且自2019年起國有土地使用權(quán)出讓收入就一直處于負(fù)增長的狀態(tài)。未來如果土地市場成交繼續(xù)保持下行的態(tài)勢，財(cái)政收入減少的壓力將進(jìn)一步加大。

“房住不炒”的政策調(diào)控思路不斷完善

自2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“房住不炒”的定位以來，延續(xù)了兩年多的調(diào)控政策取得了預(yù)期的效果，使得長期形成的房價(jià)上漲預(yù)期發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。尤其是2018年下半年以來，住房銷售漲幅放緩、土地溢價(jià)率持續(xù)下降、土地流拍數(shù)量激增，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速放緩，市場下行壓力增大。各地紛紛出臺措施放松限制性調(diào)控政策，緩解市場壓力。但中央“房住不炒、因城施策”的調(diào)控思路并未發(fā)生根本改變，未來房地產(chǎn)調(diào)控政策將從以下三個維度進(jìn)一步拓寬加厚。

第一，穩(wěn)定——房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展是重中之重。2018年12月24日，住建部部長王蒙徽表示，2019年將以穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期為目標(biāo)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，要以解決新市民住房問題為主要出發(fā)點(diǎn)，補(bǔ)齊租賃住房短板。因此，2019 年“穩(wěn)房價(jià)”是基調(diào)。在人口流入量大、住房價(jià)格高的特大城市和大城市要積極盤活存量土地，加快推進(jìn)租賃住房建設(shè)。繼續(xù)推進(jìn)集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作。深化住房公積金制度改革，研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，加大對城鎮(zhèn)中低收入家庭和新市民租房購房的支持力度，全面提高住房公積金服務(wù)效能和管理水平。繼續(xù)保持調(diào)控政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場供需雙向調(diào)節(jié)，改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，支持合理自住需求，堅(jiān)決遏制投機(jī)炒房，確保市場穩(wěn)定。

第二，分化——房地產(chǎn)調(diào)控政策分化是大勢所趨。房地產(chǎn)政策的松緊程度取決于房地產(chǎn)市場發(fā)展的景氣狀況，帶有逆周期調(diào)整的性質(zhì)。當(dāng)前，一二線熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)主要依靠市場、人口增量驅(qū)動，三四線城市則主要依靠棚改政策驅(qū)動。因此，房地產(chǎn)調(diào)控政策也出現(xiàn)了明顯的分化趨勢。無論是“因城施策”還是“一城一策”，實(shí)際上就是要各個城市根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的實(shí)際情況采取調(diào)控措施，這是未來房地產(chǎn)調(diào)控的基本原則，就是保持房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在市場壓力較大的一二線熱點(diǎn)城市，將繼續(xù)維持嚴(yán)厲的調(diào)控政策不放松，在防范房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的同時(shí)，著眼于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從土地、金融、稅收等方面推進(jìn)住房制度改革;而在其他三四線城市則將維持房地產(chǎn)市場穩(wěn)定，防范房地產(chǎn)市場價(jià)格下跌過快作為首要任務(wù)。

第三，放權(quán)——更加注重地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的主體責(zé)任。2018年12月19日至21日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議用66個字定位了房地產(chǎn)市場：“要構(gòu)建房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機(jī)制，堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策、分類指導(dǎo)，夯實(shí)城市政府主體責(zé)任，完善住房市場體系和住房保障體系。”在今年的政府工作報(bào)告中將落實(shí)城市主體責(zé)任進(jìn)一步明確，意味著地方政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的自主權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大。強(qiáng)調(diào)“因城施策”、“一城一策”，更加注重各地政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的主體責(zé)任和自主權(quán)的擴(kuò)大，體現(xiàn)了中央調(diào)控政策的原則性和地方調(diào)控措施的靈活性的結(jié)合。

對當(dāng)前房地產(chǎn)市場的總體認(rèn)識及建議

首先，上半年部分二線城市市場熱度顯著回升引發(fā)了調(diào)控的再次升級。為遏制地價(jià)的持續(xù)上揚(yáng)，已經(jīng)有多城對土地拍賣規(guī)則進(jìn)行了相關(guān)調(diào)整。由此看來，“房住不炒”依然是調(diào)控的核心，“以穩(wěn)為主、一城一策”的政策基調(diào)沒有改變。而結(jié)合5月的土地成交情況來看，土地市場投資熱度已經(jīng)有一定的緩解，土拍溢價(jià)率明顯回落。這說明，市場調(diào)控已經(jīng)有所奏效，房企對市場預(yù)期逐漸放低，拿地逐漸回歸理性。各類土拍新規(guī)調(diào)整雖然在短期內(nèi)緩解部分地市高熱現(xiàn)象，但并未對市場長期走向產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性作用。要維持地價(jià)的平穩(wěn)，關(guān)鍵還是要適度加大熱點(diǎn)城市的土地供應(yīng)，促使土地市場供求平衡，真正實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)。

其次，由于不同城市能級的市場運(yùn)行結(jié)果呈現(xiàn)明顯分化的趨勢，一二線城市以保障剛需和改善性需求為重點(diǎn)，適當(dāng)松動過緊的行政管制措施，在政策邊際改善之下，市場成交活躍度將有所提升，銷售面積同比可能實(shí)現(xiàn)小幅增長;大部分三四線城市已完成去庫存的地區(qū)將逐步退出或減少貨幣化安置。失去強(qiáng)政策托底且市場需求明顯透支，市場銷售有可能重回下行通道。雖然3、4月份各地房屋銷售情況呈現(xiàn)“小陽春”態(tài)勢，市場預(yù)期有所好轉(zhuǎn)，但5月份的市場數(shù)據(jù)說明樓市回暖尚不穩(wěn)定，樓市小陽春明顯動力不足，部分三四線城市可能會逐漸步入降溫的通道之中，房地產(chǎn)市場有可能會進(jìn)入新一輪的調(diào)整期。房地產(chǎn)市場應(yīng)重點(diǎn)防范部分三四線城市價(jià)格快速下跌的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，不論短期調(diào)控還是長效機(jī)制，房地產(chǎn)政策總體目標(biāo)是一致，即保持市場基本穩(wěn)定，防止大起大落。可以說，房地產(chǎn)市場基本穩(wěn)定本身就是對國民經(jīng)濟(jì)的重大貢獻(xiàn)。目前，中央采取的因城施策、分類調(diào)控的大方向是正確的，也產(chǎn)生了良好效果，市場風(fēng)險(xiǎn)總體可控。面對市場價(jià)格波動壓力，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分調(diào)控手段。一方面要“堵”，另一方面也要“疏”，將壓力在達(dá)到危險(xiǎn)邊界前進(jìn)行疏導(dǎo)和化解。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)全國市場壓力分布實(shí)時(shí)監(jiān)測、預(yù)測和預(yù)警，對過度上漲和下跌城市及區(qū)域進(jìn)行深度跟蹤調(diào)研和輔導(dǎo)調(diào)控。

(作者單位：中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所)

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